【以案釋紀】虛列開支發放生活用(yòng)品行為(wèi)如何定性

【典型案例】

2013年至2017年，某鄉政府在已按規定發放工(gōng)會福利情況下，班子集體(tǐ)決定，以該單位重大活動保障責任較重為(wèi)由，每年使用(yòng)财政性資金購(gòu)買、發放洗發水、沐浴露、牙膏、牙刷等洗浴洗漱用(yòng)品，以“勞保用(yòng)品”名(míng)義發放給幹部、職工(gōng)，人均一份，每年各兩次、每次人均200元标準。該鄉政府财務(wù)人員未請示領導，擅自将該項支出列支于“公(gōng)用(yòng)定額”等多(duō)項科(kē)目。5年來，共計發放50餘萬元。

【分(fēn)歧意見】

對該事件如何定性，主要存在三種不同意見。

第一種意見認為(wèi)：發放“勞保用(yòng)品”行為(wèi)合規，但是列支多(duō)項科(kē)目屬于違反法律法規行為(wèi)，應追究紀法責任。

第二種意見認為(wèi)：發放“勞保用(yòng)品”違反中(zhōng)央八項規定精(jīng)神、違反廉潔紀律，應當追究黨紀責任；虛假列支行為(wèi)屬違法行為(wèi)，可(kě)追究責任，但在追責問責層面不應均給予黨紀處分(fēn)。

第三種意見認為(wèi)：發放“勞保用(yòng)品”和虛假列支行為(wèi)均應給予黨紀處分(fēn)，同時對虛假列支行為(wèi)依法追究法律責任。

【評析意見】

筆(bǐ)者同意第二種意見，理(lǐ)由如下：

（一）“勞保用(yòng)品”有(yǒu)特定含義

“勞保用(yòng)品”，即勞動防護用(yòng)品，是指用(yòng)人單位為(wèi)勞動者配備的，使其在勞動過程中(zhōng)免遭或者減輕事故傷害及職業病危險的個體(tǐ)防護裝(zhuāng)備。根據原國(guó)家安(ān)全監管總局發布的《用(yòng)人單位勞動防護用(yòng)品管理(lǐ)規範》《個體(tǐ)防護裝(zhuāng)備選用(yòng)規範GB/T11651-2008》（2009年）的相關規定，結合該單位實際工(gōng)作(zuò)，本案涉及的洗發水、沐浴露、牙刷、牙膏等物(wù)品不屬于勞保用(yòng)品。

應注意區(qū)分(fēn)勞保用(yòng)品和工(gōng)會福利：一是發放主體(tǐ)不同，前者是用(yòng)人單位，後者是工(gōng)會組織；二是發放對象不同，前者是勞動者，後者是工(gōng)會會員；三是發放範圍不同，前者是按需發放，後者是按人發放；四是經費來源不同，前者是職工(gōng)工(gōng)作(zuò)經費，後者是工(gōng)會會費；五是發放内容不同，前者是為(wèi)了勞動者在勞動過程中(zhōng)免遭傷害，所發用(yòng)品的具(jù)體(tǐ)内容與勞動保護的内容緊密相關，具(jù)有(yǒu)很(hěn)強的針對性，而後者的内容比較寬泛，與勞動内容無必要關系。

結合該單位重大活動服務(wù)保障工(gōng)作(zuò)實際，本案涉及的洗發水、沐浴露、牙刷、牙膏等物(wù)品應屬工(gōng)會福利，而不是勞保用(yòng)品。

（二）同時存在違規發放和虛假列支行為(wèi)

本案中(zhōng)，該單位在已經按規定發放工(gōng)會福利的情況下，以發放“勞保用(yòng)品”為(wèi)名(míng)發放實物(wù)，違反了中(zhōng)央八項規定精(jīng)神。依據《違規發放津貼補貼行為(wèi)适用(yòng)〈中(zhōng)國(guó)共産(chǎn)黨紀律處分(fēn)條例〉若幹問題的解釋》（中(zhōng)紀發〔2012〕4号）第三條和《中(zhōng)國(guó)共産(chǎn)黨紀律處分(fēn)條例》第一百零四條的規定，“違反有(yǒu)關規定自定薪酬或者濫發津貼、補貼、獎金等”屬于違反廉潔紀律行為(wèi)，對相關責任人應給予黨紀處分(fēn)。

據查，該單位未有(yǒu)“勞保用(yòng)品”預算，根據本地區(qū)的預算編制細則，公(gōng)用(yòng)定額是用(yòng)于保障單位正常運行的費用(yòng)支出，包含辦(bàn)公(gōng)費、水電(diàn)費、郵電(diàn)費、差旅費、一般會議費等項。在違規發放物(wù)品後，該單位财務(wù)人員為(wèi)解決該筆(bǐ)支出入賬問題，擅自決定将其列支于“公(gōng)用(yòng)定額”，違反了《中(zhōng)華人民(mín)共和國(guó)預算法》第五十七條“各級政府、各部門、各單位的支出必須按照預算執行，不得虛假列支”的規定，屬于改變預算支出用(yòng)途虛假列支的違法行為(wèi)。

（三）本案違規發放可(kě)吸收虛假列支，兩者應一體(tǐ)評價

本案中(zhōng)的虛假列支屬于違法行為(wèi)，應當依法追究相關責任人的法律責任，該區(qū)審計局也以該單位超出預算支出使用(yòng)範圍為(wèi)由，依據《财政違法行為(wèi)處罰處分(fēn)條例》對該單位進行了行政處罰。但對該行為(wèi)是否應單獨予以黨紀處分(fēn)，成為(wèi)第二種和第三種意見的主要分(fēn)歧。

筆(bǐ)者認同第二種觀點，即違規發放行為(wèi)吸收虛假列支行為(wèi)，對後者不再單獨予以黨紀處分(fēn)。首先，違規發放和虛假列支兩個行為(wèi)存在牽連關系，虛假列支是違規發放的延伸，虛列開支是為(wèi)了處理(lǐ)違規發放産(chǎn)生的财務(wù)問題。其次，兩者輕重有(yǒu)别，違規發放的紀法責任要重于虛假列支，違規發放吸收虛假列支、一體(tǐ)評價，不會導緻責任失衡、畸輕畸重。同時，也應該看到在班子成員決定并實施違規發放之後，不能(néng)過于期待财務(wù)人員不做賬、不入賬。違規發放吸收虛假列支、一體(tǐ)評價，使監督執紀更加實事求是。

（來源：安(ān)徽紀檢監察網）